Lo que comentas es completamente normal (a no ser que haya algo que no estas explicando debidamente). Además también depende del juego en cuestión, y de los propios servidores de Steam.
Si un juego contiene muchos ficheros (y además de un tamaño pequeño), la velocidad de descarga (es una media) será lenta, pues tiene que abrir y cerrar muchas conexiones de poca transferencia de datos.
No obstante, coge un juego relativamente grande que tengas en tu biblioteca (que ocupe espacio) ya que estos suelen tener ficheros empaquetados relativamente grandes, y monitoriza la descarga. Verás que mientra descarga estos ficheros de tamaño considerable, la velocidad será estable, y empezará a alcanzar poco a poco el tope de ancho de banda de tu conexión.
Aún así, las condiciones en tu red también pueden ser causa de bajo rendimiento. Sobre todo si la conexión es Wireless. Comentas que llegas a ver el pico de 32 MB, cosa que es normal.
Y por último, si entramos a evaluar el equipo que usas y las características, puede que haya elementos en tu sistema (tanto software como hardware) que afectan al rendimiento del mismo, y es en parte lo que estás notando.
Un ejemplo simple: si usas un hdd mecánico, en el que tienes el sistema operativo, y sobre el que realizas las descargas/instalaciones de Steam, hasta que el hdd no está preparado para continuar (puede estar provocando un bottleneck fácilmente en ciertas situaciones y aspectos), percibes que la descarga está en 'pausa'.
Lo que si que parece ser, es que no es problema de tu conexión. En resumidas cuentas, para aprovechar el máximo rendimiento, el conjunto debe ser el adecuado, con las configuraciones adecuadas. Te aconsejo que realices un test, dejando un hdd (no una partición) solamente para la biblioteca de steam, y que monitorices las descargas de Steam, y seguro que esas pausas que notas, empiezan casi a desaparecer.
Salu2 y disculpa por el tocho, pero igual te sirve para entender mejor por donde puede venir tu problema.
